Klipklaar: hoe we weten hoe de overheid beslist over burgers
De maandelijkse update over mijn onderzoek naar overheidsdiensten die goed zijn voor mensen
Hoi leuke lezers,
deze maand een zijstapje in deze nieuwsbrief. Ik was 2 weken op vakantie en heb heerlijk gehiked in de bergen. Op promotiegebied dus weinig voortgang, maar dat geeft me de kans om over een van mijn andere favoriete onderwerpen te schrijven: transparante overheidsbesluiten.
Ze weten het niet…
Ook al was ik ver weg, ik kon het toch niet laten om het nieuws te volgen. Bijvoorbeeld dat niet alleen mensen met een WIA-uitkering, maar ook met andere UWV-uitkeringen mogelijk te weinig of te veel geld kregen. Het UWV wist nog niet wie wel en wie niet, want ze weten niet precies hoe de beslissingen worden genomen. Vorig jaar bleek al dat DUO niet goed wist hoe secundaire kenmerken van een risicoprofiel invloed hebben op fraudebestrijding, wat leidde tot discriminatie van jongeren met een migratieachtergrond. DUO kondigde vorige maand dat gecontroleerde (oud-)studenten het geld terug krijgen, en het UWV gaat ook corrigeren.
In mijn onderzoek ontdek ik dat overheidsbeslissingen een uniek kenmerk zijn van overheidsdiensten. De overheid beslist wie in aanmerking komt voor toeslagen of uitkeringen en heeft middelen om naleving van die besluiten af te dwingen. Zo’n besluit is dus een super belangrijk onderdeel van overheidsdiensten, misschien wel de kern.
DUO en het UWV zijn zeker geen uitzondering. Groot en klein, bij bijna alle overheidsorganisaties blijkt het moeilijk om te achterhalen hoe beslissingen precies worden gemaakt. Over dienstverlening die ik in mijn promotieonderzoek volg, ‘schuld betalen aan de overheid’, schreef de Algemene Rekenkamer vorig jaar:
“Bij CJIB of CAK kan een afspraak op maat betekenen dat de afbetaling niet 2 of 3 jaar duurt, maar uitgesmeerd kan worden tot wel 6 jaar. Wie in welke gevallen daarvoor in aanmerking komt, staat niet in interne werkinstructies. Dan hangt het onder meer af welke CJIB- of CAK-medewerker er aan de telefoon komt.”
Uit dit rapport van de Algemene Rekenkamer
Alle goede bedoelingen ten spijt; het is erg dat burgers niet precies weten hoe de overheid over hen beslist. De overheid weet zelf niet eens precies hoe ze dat doet. Hoe kun je je daar dan tegen verdedigen of weten of het de juiste beslissing voor jou is?
Hoe kunnen we het wel weten?
Dit online college van Marlies van Eck is één van mijn go-to-filmpjes op dit onderwerp: Waarom ben jij voor de overheid niets meer dan een nummertje?
Marlies onderzocht hoe de overheid beslissingen neemt over burgers, vaak via computersystemen. Haar conclusie (in 2018 al) was dat we niet kunnen zien hoe dit soort beslissingen genomen worden, waardoor rechtsbescherming niet gegarandeerd kan worden. Vlak voordat ik met promoveren begon, werkte ik samen met Marlies aan de Legitimaat. Dit is een werkmethode voor overheidsorganisaties om hun beslissingen transparant te maken, van wetgeving tot code tot communicatie met burgers. Zo ziet dit proces eruit:
Bij elke stap van wet naar loket kun je een transparant proces inrichten, zodat de wet goed wordt vertaald naar beleidsregels en correct wordt gecodeerd in computersystemen en verankerd in werkinstructies voor medewerkers aan de tel. Dit maakt besluiten transparant. Bij dit proces horen feedbackmechanismes die terugkoppelen hoe besluiten in de praktijk wel of niet werken. Hiermee kun je je beleid aanpassen op basis van de doorleefde praktijk van burgers.
Vanuit verschillende perspectieven kun je dan vragen stellen. Bijvoorbeeld over de toepassing van de wet of welke risicokenmerken bij fraudeopsporing worden gebruikt. Of en hoe deze kenmerken getest worden met focusgroepen. En het helpt je om met steekproeven inzicht te krijgen of besluiten goed zijn gegaan.
Dan zo’n besluit zelf, we zoomen in
Veel overheidsbesluiten worden geautomatiseerd afgedaan. Soms is handmatige tussenkomst van een mens nodig, bijvoorbeeld als een arts iets moet beoordelen zoals bij de WIA. Zo'n beoordeling kan vervolgens opnieuw in een geautomatiseerd besluitvormingsproces verder gaan. En soms is er tot het einde toe handmatige tussenkomst nodig, bijvoorbeeld bij maatwerkbeslissingen, zoals in het voorbeeld van het terugbetalen van een schuld tot wel 6 jaar.
Het is verleidelijk om de handmatige stappen te minimaliseren, omdat ze moeilijk vast te leggen zijn. Het nadeel van menselijke maat is dat menselijke aannames en individuele verschillen van medewerkers zo makkelijk een rol spelen. Maar juist in die handmatige momenten kan een situatie beter worden afgewogen dan in de wet of bij het coderen. En soms is automatiseren ook gewoon te duur of onpraktisch. Daarom is het belangrijk dat handmatige stappen een rol krijgen in het proces, met transparante werkinstructies, ondersteunende tools en feedbackmechanismen.
Voor mijn vakantie was ik bij een presentatie bij het CJIB, waar ze lieten zien welke ondersteunende tools ze ontwikkelen voor medewerkers om het probleem dat de Rekenkamer signaleert aan te pakken. Deze tools helpen bij maatwerkbesluiten en leggen de uitkomst vast. Net als vroeger met de wiskundetoets, zie je hierdoor niet alleen het antwoord maar kun je ook de weg erheen zien.
Standaardisatie met behulp van tools geeft transparantie maar geeft ook medewerkers weer kaders en dus minder ruimte aan 100% maatwerk. Dit is altijd een trade-off. Maatwerkbesluiten bevinden zich in een grijs gebied waar de beslissing van allerlei factoren afhankelijk kan zijn, juist omdat je wilt kijken wat er mogelijk is wanneer de wet niet voldoet in een situatie. Maar het is altijd belangrijk dat je de uitkomst kunt terugberekenen, zoals mijn wiskundedocent dan zei.
Culture eats strategy for breakfast
Naast een transparant proces is ook een transparant gesprek binnen organisaties belangrijk. Extra kwaliteitsmanagement en interne quick scans op processen zijn niet voldoende. Reflectieve gesprekken zijn nodig, niet alleen voor degenen die handmatige beslissingen nemen, maar ook voor de makers van processen en systemen, die hun eigen aannames hier onbewust in meenemen.
De eerste stap is weten hoe je beslist. Maar vervolgens moeten we ook durven kijken naar de kwaliteit van die beslissingen. Techniek is niet neutraal. We stoppen onbewust stukjes van onszelf in de processen en systemen die we maken. We doen het vaak met de beste bedoelingen, maar we zijn allemaal gekleurd door eigen achtergrond, ervaringen en wereldbeeld.
Medewerkers moeten met elkaar delen vanuit welke overtuigingen ze handelen, om onbewuste discriminatie te voorkomen. We moeten elkaar aanspreken op overtuigingen die misschien niet terecht zijn. Dit kan alleen als we niet allemaal dezelfde type mensen in een team hebben. We moeten openstaan voor diversiteit en meer leren over vooroordelen en uitsluiting, en hoe dit kan doorsijpelen in processen en systemen.
Mijn persoonlijke ervaring is dat we het hier heel weinig over hebben. Ik ben zelf niet in Nederland geboren en opgegroeid, op mijn 15e heb ik moeten integreren in de Nederlandse cultuur en samenleving. Bij het aansnijden van het RaCiSmE-topic in een gesprek voel ik direct spanning in mijn maag. Misschien vinden jullie het ook wel spannend als iemand hierover begint? Samen moeten we leren hoe we als ambtenaren hierover kunnen praten.
Tipjes
Naast de linkjes in alle tekst hierboven, nog een paar handvatten en leestipjes op een rij:
Je besluiten transparant maken:
De werkmethode Legitimaat helpt je met het onderzoeken hoe je organisatie (geautomatiseerde) besluiten maakt vanuit het perspectief van een jurist, een ontwikkelaar en een accountant.
Een centrale rol in deze methode spelen beslisregels die de brug vormen tussen wetgeving en code. Kijk ook op regels.overheid.nl waar je de meest actuele initiatieven vindt over het gebruik van regels en alles wat je hiermee kunt binnen de overheid. Je vindt hier meer methoden om besluiten transparant te maken.
Wanneer je in je organisatie een werkgroep (of zoiets) start om je besluitvorming transparant te maken, nodig dan ook iemand van een andere organisatie uit. Je bent niet de enige met dit probleem en zo kunnen we samen kennis met elkaar opbouwen en delen. Weet je niet wie, stuur mij een mailtje. Inmiddels ken ik best veel mensen die hier mee bezig zijn in overheidsorganisaties, ik koppel je graag.
En nodig ook iemand van de wetenschap uit. Test met je doelgroep, laat hen meepraten. En nodig bijvoorbeeld mensen uit die veel weten van etnisch profileren zoals Control Alt Delete. Ga in ieder geval niet alleen met je eigen werknemers besloten iets doen, maar laat/doe de deur open.
Een gesprek voeren over je overtuigingen:
De begripvolle ambtenaar, een kunstproject dat ik in 2019 bij DUO deed. Met fotografie maakte ik een taal om te praten over onze overtuigingen. Lees/ bekijk het project in essayvorm.
Een boek dat ik in die tijd las was Het empathisch teveel van Belgisch filosoof Ignaas Devisch. Menselijke maat is juist niet altijd wat je wilt.
Hoe indirecte discriminatie doorwerkt in technologie, soms decennia later door makers die het helemaal niet zo bedoeld hadden: in Unmasking AI laat Joy Buolamwini zien hoe de ontwikkeling van de witbalans bij fotocamera’s een voorliefde heeft voor witte gezichten, want door witte mensen bedacht. Dit werkt nu met grote gevolgen door in software voor gezichtsherkenning.
Waarom discriminatie en racisme zo’n ingewikkeld gesprek is in Nederland, vertelt Gloria Wekker in Witte Onschuld. Als je meer wilt weten over ‘wit privilege’ en hoe door dit te zien het je helpt om racisme in de samenleving te bevragen: Hallo witte mensen van Anousha Nzume.
Tot volgende maand,
Maike